1978年，中国开启了改革开放的伟大征程。以邓小平同志作出扩大派遣留学生的重要决策为起点，中国教育迈出了对外开放的历史性步伐。教育对外开放从此成为国家改革开放事业的重要组成部分，肩负着培养优秀人才、促进中外人文交流、服务社会主义现代化建设的重要使命。

　　作为跨境教育在中国境内的主要实现形式，诞生于改革开放40年历史进程中的中外合作办学，从无到有、从小到大、从弱到强，由中国教育改革发展事业的有益补充逐步演变为重要组成部分，演变为中国教育对外开放乃至整个改革开放事业的重要组成部分，在推动中国办学体制改革、拓宽人才培养途径、促进全面对外开放、满足人民多样化优质教育需求等方面发挥了积极作用，作出了显著贡献。

　　习近平总书记在全国教育大会上强调要扎根中国大地办教育，坚持中国特色社会主义教育发展道路，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人；要扩大教育对外开放，同世界一流资源开展高水平合作办学，提升中国教育的世界影响力。总书记的重要论述为开启新时代中外合作办学新征程指明了新方向，必将夯实合作办学这一加快教育现代化、建设教育强国、办好人民满意教育的重要增长极。

中外合作办学之演进

　　回望改革开放40年中外合作办学之路，大致可分为四个发展阶段。

起步探索阶段（1978-1994）

　　中共十一届三中全会以后，中国教育对外交流很快得到全面恢复和发展。1978年，教育部、国家科委等颁布的《关于在科技领域加强对联合国教科文组织的利用问题的请示》和1979年教育部颁布的《关于开展校际交流的几点意见》，都提到关于对外教育交流的相关政策，为探索全新的办学形式奠定了基础。1983年，中共中央、国务院发布《关于引进外国智力以利四化建设的决定》，提出引进国外人才是加快我国四化建设的战略方针，为中国全面引进国外优质教育资源、开展实质性中外合作办学奠定了重要基础。同年10月，邓小平在为景山学校题词时提出“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”。其中“面向世界”的重要内容之一是积极开展对外教育交流，吸取世界各国的先进教育经验。“三个面向”是中国特色社会主义教育理论和教育国际化思想的集中体现，也是此后陆续出台的一系列中外合作办学文件的指导思想。

　　1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》强调，要通过各种可能的途径，加强对外交流，使我们的教育事业建立在当代世界文明成果的基础之上。以这一决定为重要标志，中国开启了以适应社会主义现代化事业需求为目标、以体制改革为主题的教育改革，合作办学等教育对外开放事业成为推进教育改革的重要内容。1986年，国家教委发布《关于加强合作项目学校建设的意见》，提出要规范教育合作项目的管理工作。中国同世界上主要国家、地区和国际组织的教育交流与合作由此全方位展开，合作办学也开始在探索中正式起步。

　　1993年的《中国教育改革和发展纲要》强调要“进一步扩大教育对外开放，加强国际教育交流与合作，大胆吸收世界各国发展和管理教育的成功经验”，提出“国家欢迎港、澳、台同胞和外国友好人士捐资助学。在国家有关法律和法规的范围内进行国际合作办学”。这是改革开放以来中共中央、国务院颁发的重要文献中，首次明确将中外合作办学等形式的对外教育交流作为一个整体，全面规划其推进的措施。同年，国家教委下发《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》（以下简称《通知》），提出“多种形式的对外教育交流和国际合作是我国改革开放政策的重要组成部分，有条件、有选择地引进和利用境外于我有益的管理经验、教育内容和资金，有利于我国教育事业的发展”。《通知》对中外合作办学一系列问题作出了原则规定，明确了中外合作办学发展的可行性，为中外合作办学从偶然、无序到系统化、正规化的发展奠定了基础。

　　这一时期，中外合作办学从项目合作中起步，重在加强合作项目学校建设。据不完全统计，从1983年中德合作的南京建筑职业技术教育中心、1986年中美合作的南京大学-霍普金斯大学中美文化交流中心，分别开改革开放后中外合作职教、高教办学之先河起，到1994年底经批准设立的中外合作办学机构已达70个。合作办学对中国教育改革发展的积极作用逐步显现，成为中国教育对外交流与合作的纽带，丰富了中国的教育资源，为经济社会发展和现代化建设培养了人才，促进了相关学科和专业的发展。合作办学与民办教育一道，探索了新的办学体制，打破了计划经济时代政府包揽办学的一元化办学格局。与此同时，合作办学也成为一批有出国留学意愿的学子实现“不出国门留学”的有效途径，满足了社会对教育的需求。

快速发展阶段（1995-2002）

　　上世纪90年代，国家新一轮对外开放和经济高速增长对人才的需求越来越强烈，推动形成了新一轮大力发展教育、培养和吸收高技术人才、扩大教育对外开放的新局面，中外合作办学迎来新的发展机遇。这一时期，中国教育的立法工作取得重要进展，教育法和其他专门法中有关教育国际交流合作的规定，使教育对外开放工作开始有法可依。从教育的“母法”到教育的专门法，中外合作办学的主体、内容、途径、管理权限及其重要性等都从不同层次得到了体现和确认，中外合作办学从此开始了制度化、法制化发展历程。

　　1995年全国人大通过的《中华人民共和国教育法》专设一章“教育对外交流与合作”，对教育国际交流与合作作出了一系列具体规定，提出“境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定”。同年，国家教委颁布《中外合作办学暂行规定》，就中外合作办学的意义、性质、必要性、应遵循的原则、审批标准及程序、办学主体及领导体制、证书发放及文凭学位授予、监督体制等各个方面进行了详细规定，充分肯定了中外合作办学的地位和意义，搭建起了中外合作办学政策的基本框架，为中外合作办学提供了可遵循的政策依据。

　　这一时期，随着改革开放的深入，在维护国家主权的前提下，我国积极开展同拥有优质教育资源的国家或教育机构进行合作，加强对中外合作办学实践的规范。此间，中外合作办学重在学习和借鉴，关注的重点是高等教育和职业技术教育领域，价值选择呈现以我为主、主动走向世界的倾向。

　　伴随着以教育法为核心的较为完整的教育法律和政策体系的逐步确立，中外合作办学进入快速发展阶段。截至2002年底，中外合作办学覆盖整个教育体系，仅高教领域，全国共有中外合作办学机构和项目712个，涉及28个省、自治区和直辖市。中外合作办学的规模发展，反映了这一时期中国突破计划经济体制束缚，逐步走上以市场经济为主的发展道路，社会经济得到飞速发展，对吸引外资注入中国教育、缓解中国教育经费的紧张局面发挥了积极作用。中外合作办学积极吸引其他国家和地区优质资源，引进课程计划、教材、先进的教育理念和管理方式等，对改造中国传统的教学和管理模式、促进学校之间的积极竞争、提高办学质量和效益，也发挥了积极作用。

调适发展阶段（2003-2009）

　　为适应中国2001年底加入世界贸易组织（WTO）后的形势，特别是在要求把不符合WTO议定书规则的国内各项政策法规进行修改的背景下，国务院2003年颁布实施《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《条例》）。与此相配套，教育部2004年发布《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》。《条例》及其实施办法的出台，为中外合作办学的进一步发展提供了政策保障，基本解决了中外合作办学“有法可依”的问题，标志着中国中外合作办学政策法规的进一步完善，中外合作办学从此进入新的发展阶段。

　　这一时期，中外合作办学规模增长相对放缓，数量趋于平稳。截至2009年，全国经依法批准的中外合作办学机构和项目总数达1100多个。其中，《条例》颁布后至2009年，高等教育阶段中外合作办学机构增加19个，至2009年达到52个；中外合作办学项目增加439个，至2009年达到800个。总体看，这一时期中国东部沿海经济比较发达的地区办学积极性较高，高等院校处于中外合作办学的核心地位，合作办学的学科专业以管理类、经济类居多。

　　这一阶段中外合作办学最引人瞩目的工作是启动中外合作办学评估，以提高中外合作办学质量，规范办学秩序，建立中外合作办学质量评估机制。2009年，教育部办公厅发布《关于开展中外合作办学评估工作的通知》，颁布施行《中外合作办学评估方案（试行）》，对依法批准设立和举办的实施本科及以上高等学历教育的中外合作办学机构和项目开展合格性评估。评估重在通过对中外合作办学整体思路、资产管理、教学质量、师资队伍建设、社会评价、办学单位内外部效益的评估，加强对中外合作办学的监管。这一工作有力加强了国家对中外合作办学的规范管理，促进了依法办学，提高了中外合作办学水平和可持续发展能力。

内涵发展阶段（2010至今）

　　2010年特别是中共十八大以后，伴随着中国教育对外开放从“扩大”迈向“做好”的新时期，中外合作办学逐渐从规模扩大、外延发展转向内涵建设、质量提升。

　　2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》），提出要引进优质教育资源，吸引境外知名学校、教育和科研机构及企业，合作设立教育教学、实训、研究机构和项目；鼓励各级各类学校开展多种形式的国际交流与合作，办好若干所示范性中外合作学校和一批中外合作办学项目；探索多种形式利用优质教育资源。《纲要》还把“教育国际交流合作工程”列为重大项目之一，支持一批示范性中外合作办学机构，支持在高校建设一批国际合作联合实验室、研究中心并引进大批海外高层次人才等。为贯彻落实《纲要》相关要求，教育部陆续出台《关于加强涉外办学规范管理的通知》《关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》《关于进一步加强中外合作办学监管工作的通知》等规范性文件，推动中外合作办学的政策法规逐步得到完善和细化。

　　2016年，中办、国办印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》（以下简称《意见》），对中外合作办学提出了新的更高的要求。《意见》明确提出，要“完善体制机制，提升涉外办学水平。通过完善准入制度，改革审批制度，开展评估认证，强化退出机制，加强信息公开，建立成功经验共享机制，重点围绕国家急需的自然科学和工程科学类专业建设，引进国外优质资源，全面提升合作办学质量。通过鼓励高等学校和职业院校配合企业走出去，鼓励社会力量参与境外办学，稳妥推进境外办学”。《意见》还提出要大力提升教育对外开放治理水平，加强对教育对外开放的组织领导；强调要“创新工作方式，加强和改进中外合作办学机构党建工作”“要完善中外合作办学等政策制度”。其后，教育部在《推进共建“一带一路”教育行动》中提出实施“丝绸之路”合作办学推进计划，将其作为“开展人才培养培训”的支撑性框架的重要内容。这表明，作为中国教育改革发展事业重要组成部分的中外合作办学，其本身就是中国教育对外开放和推进共建“一带一路”教育行动的重要内容，同时在引领合作方向与领域方面，以及为其他领域的合作储备必要的人才资源，构筑人文交流、民心相通支柱等方面，都发挥了重要作用。

　　总体来看，这一时期的中外合作办学取得长足发展，社会认可度和国际影响力不断提升。截至2018年12月，全国经批准设立或举办的中外合作办学机构、项目总数为2389个，在校生约60万人，高等教育机构、项目数约占总数的90%，毕业生累计超过160万人。值得一提的是，一批高水平示范性中外合作大学和机构在人才培养、科学研究和社会服务方面取得了一系列进展，培养出数量可观的高素质国际化人才，引进了一批优秀的国外合作院校及其学科专业，为全面深化教育领域综合改革作出了有益探索、提供了重要经验，在发挥高等教育改革“探路者”、中外合作办学“领头羊”作用方面，也体现了独特优势。

中外合作办学之成就

　　改革开放40年来，中外合作办学坚持扎根中国、融通中外，立足时代、面向未来，丰富了国内教育资源特别是高等教育资源的供给，满足了人民群众多样化教育需求，走出了一条以开放促改革促发展的中国特色社会主义教育国际化水平提升的道路，一条在世界上人口最多的发展中国家创造合作办学奇迹、实现教育赶超的道路，引起了中国社会各界的广泛关注，也在世界范围内产生了广泛影响。

　　中国成为全球一流大学和优质教育资源的重要办学合作方。回望改革开放40年，中外合作办学起步于上世纪80年代，初步发展于上世纪90年代，快速成长于21世纪第一个10年，现已发展成为中国教育国际化的重要内容，大大丰富了国内教育资源特别是高等教育资源的供给。特别是过去5年批准的本科以上中外合作办学机构中，61%的外方合作院校为QS世界大学排名前200的高校，中外合作办学水平稳步提高。中外合作办学在服务国家外交大局、教育改革发展、地方经济社会发展、人民群众多元化教育需求等方面作用凸显。可以说，40年中外合作办学发展规模实属不易，发展成果值得珍惜。

　　合作办学质量保障体系不断完善，保障机制日益健全。自《条例》及其实施办法颁布以来，中国教育行政部门审时度势，对中外合作办学实践进行科学研判，提出了一系列质量监管政策与措施，有力推进了中外合作办学的质量建设，取得了重要进展和显著成效，与国际标准相衔接、具有中国特色的中外合作办学质量保障体系正在逐步形成。主要体现在：制定了相关政策法规，使监管有法可依，而且极大规范了中外合作办学；落实了两级政府审批制度，严把入口关；强化了责任制，建立了行政执法和处罚机制；建立了中外合作办学监管工作信息平台和中外合作办学颁发证书认证工作平台，有效提供了信息服务与指导；开展了全国性复核，试点并推进质量评估与认证。

　　合作办学满足了多样化多层次的教育需求。一方面，教育是民生之首，随着经济社会不断发展，越来越多的人想接受更优质和多元的教育，而中外合作办学机构和项目是获得国外优质教育资源的重要途径。另一方面，中外合作办学进入内涵发展、质量提升新阶段以来，相关政策重点支持在理工农医等自然科学领域的合作办学，国家急需的一些新兴专业、前沿专业、空白专业和配合重大战略需求的专业陆续得到批准，在大气科学、灾害护理学、生态学、船舶与海洋工程、大健康产业、文化遗产保护等领域的合作办学得到鼓励和支持；中外合作办学中，硕博学位教育项目长期偏少，但近几年增幅较大，现有博士学位项目大多是2011年后获批的，占博士层次项目数的83.3%，现有硕士层次项目中，2011年后批准的有62个，占硕士层次项目总数的39%。大力调整区域布局，对中西部中外合作办学给予政策倾斜，5年来支持中西部地区举办本科及以上中外合作办学项目近300个，约占新批总数的一半。

　　合作办学服务国家战略，推进教育高水平对外开放，树立了中国教育良好的国际形象。教育是文明互鉴、文化交流的窗口和桥梁。近几年来，中外合作办学在统筹国内国际两个大局中发挥了重要作用，在八个高级别中外人文交流机制中作出了重要贡献。在推进共建“一带一路”教育行动中，各地和院校积极组织“一带一路”建设与中外合作办学发展论坛，助力形成中外合作办学服务“一带一路”实施方案，鼓励高校与“一带一路”沿线国家高水平大学开展合作办学。据不完全统计，我国有14个省市的87所高校与“一带一路”沿线国家高校开展了中外合作办学，由教育部和地方审批的机构、项目总数达200个。

　　合作办学规模得到快速发展，积极助推“双一流”建设，助力做强中国教育。一方面，高等教育始终是中外合作办学关注的重点。从教育部中外合作办学监管工作信息平台公布的相关数据可以发现，在2300多个高等教育中外合作办学机构和项目中，本科及以上学历层次的教育机构和项目超过1100个。另一方面，正如上海纽约大学所提出的，创建中外合作大学的价值不在于增加几所大学，而是寻求高校体制机制的创新突破，形成高校改革的“特区”。该校积极探索创新提前选拔、高考选拔和自主选拔“三位一体”的考试招生模式，不仅为融合中外教育模式选择适合的生源，也为全国高校招生考试制度改革提供了有益借鉴。在现代大学制度方面，中外合作办学融合中外大学管理理念和管理优势，坚持设立党委，并实行理事会领导下的校长负责制，协调理顺行政权力与学术权力的关系，为大学内部治理结构的完善和大学去行政化提供了鲜活的经验。

中外合作办学之展望

　　站在历史新起点，中外合作办学已上升为全面深化改革、扩大对外开放、做强中国教育的重大战略举措。无论是习近平总书记在海南作出的重要指示，还是在全国教育大会上有关合作办学的最新论述，都昭示着中外合作办学在中央新一轮教育对外开放国策中的战略意义。要做好新时代中外合作办学工作，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，把加强党的全面领导作为根本保证，把内涵发展和质量建设作为生命线，把引进一流资源、坚持示范引领、加强宏观调控、做好顶层设计、强化分类指导作为抓手，把增强科研服务、制度创新、供给能力作为有力支撑和新增长点。

　　坚持引进一流资源与增强国际教育供给并重。一方面，新时代的中外合作办学要聚焦引进世界一流教育资源，突出优先领域，在高水平合作办学和对接“双一流”建设上下功夫，更好服务国家战略。要进一步发挥主观能动性，针对中国自身发展战略和重点领域，开展灵活多样的合作。重点引进紧缺专业和空白学科，培养“高精尖急缺”人才。加强国际协同创新，积极参与或牵头组织国际和区域性重大科学计划和科学工程。营造良好的国际化教学科研环境，增强对外籍优秀教师、科研人员和高水平留学生的吸引力。服务国家走出去战略，探索引进部分“一带一路”沿线国家一流高校来华合作办学。调整完善国家公派出国留学项目设置，助力国内高校与世界一流大学和学术机构深化实质性合作，将国外优质教育资源有效整合到教学科研全过程，开展高水平人才联合培养和科研联合攻关。

　　另一方面，增强国际教育供给能力是中外合作办学发展到一定阶段后的必然要求。未来，中外合作办学要在发展中达到新的动态平衡，在逐渐提高自身的科研服务能力、形成创新制度体系的基础上，形成人力资源优势和人才培养优势，进一步和国际高端科研机构及国际优势学科建立合作。要加强更高层次的国际教育供给能力建设，从世界各国吸纳优质生源，不断更新自身管理机制，进行教育国际输出；要面向世界办学，稳妥推进境外办学特别是在境外开展中外合作办学，恢复和回归中外合作办学的真正本意，在做强中国教育的过程中不断将中国打造成为世界有影响力的国际教育高地，助力中国建成世界教育中心和留学高地。

　　坚持示范引领与分类指导并重。一方面，经过40年的发展，中外合作办学机构和项目的数量及在校生规模等都有了显著发展，规模整体趋于平稳，内涵建设、质量提升已成为主要特征。中外合作办学机构、项目好的经验不少，但示范性有待提升。中外合作办学的初心是引进国外优质教育资源，通过“鲶鱼”效用发挥辐射作用，真正促进中国教育改革和发展。中外合作办学要更好提质增效、服务大局、增强能力，必须坚持示范引领，办好一批高水平示范性中外合作办学机构和项目。正如陈宝生部长所指出的，要全面发挥中外合作办学辐射作用，深化对国内教育教学改革的推动作用。

　　另一方面，世界一流优质教育资源具有多样性、层次性、实用性、互补性和过程性等特点。因此，要对高校引进的国外教育资源进行分类指导，引导各类高校根据自身发展定位和国际化战略规划，科学判断适合自身发展的国外优质教育资源，克服中外合作办学中优质教育资源配置不科学，甚至可能导致低水平重复建设和过度竞争的现象。“双一流”高校应多与国外一流大学合作，提升办学层次，积极开展研究生层次的合作办学，多开展国家急需、新兴、与重大战略需求相关的学科专业的合作办学，多尝试与国外高校在新兴学科、前沿学科、交叉学科等领域的合作。地方高校应注重结合地方经济社会和本校学科发展，寻求在学科专业发展方面有比较突出表现的外方高校进行合作，而不是简单划定一条线，要求所有类型的高校不考虑自身发展水平，都去寻求国外一流大学合作办学；要在各个层面对接国外一流教育资源，在高教、职教等各个领域都办出“一流”。

　　坚持优化布局和满足需要并重。一方面，从中外合作办学机构、项目在全国的布局情况看，中西部地区急需加强。因此，要从顶层设计、政策制度上向中西部倾斜，机构、项目的审批也要进一步平衡区域布局。从现有部分中外合作办学专业看，当前中西部地区设置趋同、缺乏特色，难以满足西部地区经济社会发展的需要，难以实现可持续发展。因此，要加强对中外合作办学的区域布局、办学层次布局、学科专业布局、外方院校国别布局的论证，从总体上做好顶层设计，提高中外合作办学的特色，提高服务区域经济发展的能力。

　　另一方面，随着中国经济整体发展、人民生活水平不断进步，对教育的消费、投入力度不断加大，同时对教育国际化提出了更多更高的期待。教育多元化、优质化发展对中外合作办学的资源引入、过程监管和精准服务提出了要求，对政策设计、质量提升、规范管理提出了更高要求。在首届中国国际进口博览会开幕式上，习近平总书记宣布加快教育、文化等领域开放进程。当前，急需研究解决外国投资者在自贸区内举办外方主导的中外合作办学机构这一全新问题，急需研究解决学前教育、经营性教育培训机构的外资准入限制等问题，为探索新一轮合作办学、更好满足人民对美好生活的需要服务。

　　坚持提质增效与底线思维并重。中外合作办学从无到有再到可持续发展，是一个阶段性的动态发展过程。不同中外合作办学机构和项目开办时间不同，其所处发展阶段也各不相同，所面临的问题和发展驱动力也有所不同。中外合作办学经过模仿、消化、吸收，经过队伍建设和专业建设之后，要更加注重和增强科研服务和制度创新能力。当前，要以修订《条例》为契机，健全合作办学事业发展数据统计和发布机制，促进合作办学提质增效。加强全过程指导和监管，建立健全奖优罚劣制度，真正形成激励和督促机制。要积极探索新的支撑点，增强科研服务和制度创新能力。要根据发展需求更好地发掘和创造科学知识，探索专业人才培养模式，为合作专业学科的建设贡献力量，打造优势学科和专业团队。针对部分不达标的中外合作办学机构、项目，必须坚持退出机制，确保有利于促进中外合作办学内涵发展、提质增效，有利于明确办学导向、依法办学，有利于保障学生和家长权益，提高社会满意度。

　　在中外合作办学过程中，要重点加强对高校中外合作办学党建工作的检查、督察，确保工作落实到位；要坚持以我为主、兼容并蓄，立足中国基本国情和教育改革发展实际，有序开展中外合作办学，做到既开“窗户”又设“纱窗”，旗帜鲜明、坚定不移捍卫国家政治安全和教育主权，警惕西方各种分化图谋，自觉把安全风险意识、底线思维贯穿于合作办学全过程，依法依规做好教育涉外办学监管工作。（作者熊建辉系国家教育发展研究中心副研究员，陈慧荣系厦门大学教育研究院博士研究生）

　　来源：神州学人（2018年增刊第2期）